Não é de agora que o setor portuário está envolvido nas discussões sobre a elaboração de planejamento setorial, pelo menos desde o século passado o Estado Brasileiro tenta de alguma forma dar um norte ao setor. Por vezes existem planos individualizados, outras tantas o setor portuário é incluído em planos gerais de infraestrutura, planos logísticos entre outros que se encaixam, ou não, com o Governo da época. Para uma análise relativamente mais detalhada o Quadro 1 apresenta os planos no qual o setor portuário esteve envolvido direta e indiretamente.

Vinte e dois planos não são poucos e, talvez nem todos estejam nesta lista. E, bem antes disso, embora não oficiais, foram elaborados vários planos que apenas levavam em conta o caráter geopolítico, e em geral não apresentavam análises econômicas mais profundas, tais como: Plano Rebelo (1838), este ainda durante o Período Regencial, na transição entre o Primeiro e o Segundo império. Já no Segundo Império, o Plano Moraes (1869), o Plano Queiroz (1874 e 1882), o Plano Rebouças (1874), o Plano Bicalho (1881), o Plano Bulhões (1882) e, por fim o Plano Geral de Viação (1886) (ARAUJO, 2013;51)

A nossa intenção foi retratar importantes trechos das quase 159 páginas do Relatório Executivo do PNL e transferir para a sociedade um resumo do que estamos discutindo para os próximos 22 anos. Portanto, muito do que está descrito neste artigo é parte integrante do PNL. No Brasil, a base jurídica do Planejamento se inicia com o Decreto Lei nº 200/67 que dispôs sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa na esfera federal servindo de modelo para os demais entes da federação. Contudo, foi com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que o Estado Brasileiro passou a priorizar a função do planejamento, conforme o disposto no artigo 174 – Da Ordem Econômica, o qual estabelece que é o Estado o agente normativo e regulador da atividade econômica e sendo assim, exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

A Constituição Federal legitima, mas limita o poder do Estado. Se nela está contido o poder de o Estado intervir na ordem econômica, não é menos exato que não deve fazê-lo sem prévio planejamento. Entretanto, o setor privado não está obrigado a aderir ao planejamento governamental, pois ainda de acordo com o artigo 174 da Constituição Federal, para a iniciativa privada, o planejamento é uma mera indicação de atividades, que ela pode desenvolver ou não, de acordo com seus interesses particulares. Quando se adotada postura diversa, mais interventiva, sobre as atividades econômicas privadas, estamos impondo uma programação estatal obrigatória, através do estabelecimento de obrigações quanto à conformação, metas e objetivos (quanto, como e quando produzir) do empreendimento privado.

Portanto a iniciativa privada, especialmente aquela voltada ao setor portuário, assiste a mais um episódico Plano, desta vez o Plano Nacional de Logística orientado pela Portaria nº 123/2020, do Ministério da Infraestrutura, que instituiu o Planejamento Integrado de Transportes e que contempla os subsistemas federais rodoviário, ferroviário, aquaviário e aeroviário, bem como as ligações viárias e logísticas entre esses subsistemas e destes com os sistemas de viação dos municípios, dos estados e do Distrito Federal.

O objetivo do PNL foi sistematizar e integrar todo o ciclo de planejamento de transportes em nível federal. O PNL 2035 contempla o planejamento estratégico integrado de todos os modos de transporte e subsidiará a elaboração dos Planos Táticos Setoriais, que segundo a SPPI dispõe de ferramental tecnológico e informacional robusto para a priorização e implantação de ações e projetos com maior assertividade. Os resultados do PNL 2035 são materializados por meio de um sistema de indicadores (volume, custo, tempo, etc.) que permitem a comparação entre cenários.

O PNL tenta responder questões iniciais importantes para uma rede multimodal que se vislumbra futuramente. São elas: (i) Qual a necessidade de investimentos em infraestrutura de transportes para o Brasil até 2035?, (ii) Qual a perspectiva de divisão modal futura (?), (iii) Estamos desenvolvendo uma rede de transporte mais sustentável(?), (iv) Como o transporte pode impactar no desenvolvimento econômico e social do país, dadas as perspectivas econômicas atuais? (v) a rede de transporte futura nos proporcionará deslocamentos mais eficientes que a atual? e (vi) Como novas tecnologias e alterações legais podem impactar na logística nacional?

Segundo o plano apresentado, um dos princípios do PNL não é apenas prover um sistema acessível, eficiente e confiável para dar vazão ao fluxo das cargas, mas também a mobilidade de pessoas. Garantir a segurança operacional em todos os modos de transportes, prover uma matriz viária racional e eficiente e principalmente planejar os sistemas de logística e transportes a partir de uma visão territorial integrada e dinâmica.

A metodologia utilizada utilizou o banco de dados e seus cálculos de sua versão anterior que possuía horizonte para até 2025, além de um modelo, chamado de: “Modelo de 4 Etapas” (geração de viagens, distribuição de viagens, divisão modal e alocação de tráfego).

Foram utilizadas Notas Fiscais eletrônicas, na qual a base de dados foi a Receita Federal do Brasil pela matriz O-D do ano de 2013. Os dados de 2013 já teriam sidos trazidos para o ano de 2017 para atender ao antigo PNL que vislumbrou o horizonte de 2025. Afirma o relatório que a matriz proveniente das NFe busca representar a totalidade de mercadorias movimentadas entre os municípios brasileiros e entre eles e o mercado exterior. A partir de 2017 é que foram feitas as simulações.

Além disso, resta claro que foram também considerados os resultados da análise do Tribunal de Contas da União (TCU) sobre o PNL 2025, consubstanciados no Acórdão nº 1.327/2020. Com as seguintes recomendações: (I) Medidas necessárias para que a navegação interior e de cabotagem sejam contempladas, a fim de que o PNL se torne de fato um plano de integração multimodal e (II) Medidas com o objetivo de unificar etapas comuns entre o PNLP, o PNL e outros planos do setor de transportes, com vistas à racionalização dos investimentos públicos e a maior integração entre esses planos.

Foram selecionados potenciais 38 macroprodutos com origem-destino específica, divididos em Graneis Sólidos Minerais (GSM), Graneis Líquidos (GL), Graneis Sólidos Agrícolas (GSA), Cargas Gerais Conteinerizáveis (CGC), Cargas Gerais Não Conteinerizáveis (CGNC) todos demonstrados no Quadro 1 da página 38 do relatório.

Neste PNL 2035, as zonas portuárias pertencentes a um mesmo município foram agregadas, contemplando no modelo 79 portos-cidade (denominação utilizada) com instalações portuárias ativas. Buscou-se garantir as especificidades em cada caso analisado, considerando impedâncias específicas tanto para o porto-cidade, quanto para a classe de carga movimentada.

A rede de simulação considerada no PNL 2035 foi ano-base 2017 foi de 331,5 mil Km de rodovias, 21,2 mil km de Ferrovias, 11,5 mil km de hidrovias e 11 mil km para navegação de cabotagem. Demograficamente considerados 5.570 municípios, 19 Zonas internacionais, 79 cidades que possuem influências para as atividades portuárias, chamadas de portos-cidades e mais 179 terminais ferroviários.

O PNL propõe-se a contrastar diferentes cenários (pelo menos 6) de configuração do Sistema de Transporte brasileiro, tendo como ponto de partida as matrizes origem-destino de cargas e de pessoas do ano de 2017 (base 2013) e estabelecendo projeções até 2035. Para esses cenários foram consideradas além das obras de manutenção dos ativos, possíveis alterações significativas na Legislação e nos Marcos Regulatórios, diferentes cenários macroeconômicos de desenvolvimento, bem como alterações decorrentes de novas tecnologias de transporte e logística. O impacto da aprovação do projeto “BR do Mar”, considerando sua relevância e potencial para alterar a matriz modal brasileira.

As simulações de cenários futuros levaram em consideração os empreendimentos ou as intervenções que estão em processo de implantação ou em estudos, as quais o relatório elencou desta forma:

• O PNL identifica necessidade e oportunidades, que subsidiam estudos nos Planos Setoriais e do Plano Geral de Parcerias
• Levantamentos e reuniões realizadas resultaram em um banco de dados com mais de 2.700 empreendimentos ou intervenções em infraestruturas de transporte
• Critérios sobre a relevância do impacto na rede (se possui impacto local, regional ou nacional); a localização do empreendimento (se em núcleo urbano ou rural); o tipo de empreendimento ou intervenção; o estado atual (fase do projeto ou da implementação); e se há dados suficientes mínimos para serem considerados nos modelos do PNL
• Desta análise, foram selecionados mais de 1.800 empreendimentos ou intervenções que fazem parte dos cenários do PNL.
• Um dos destaques dos cenários futuros conforme os empreendimentos mapeados é o significativo desenvolvimento previsto do modo ferroviário na rede de transporte brasileira.
• Para os Portos, foram consideradas todas as evoluções previstas nos arrendamentos portuários, as concessões e desestatizações previstas, o que gera um impacto significativo nas capacidades dos portos-cidade em cenários futuros.
• Os empreendimentos e intervenções nas rodovias possuem diferentes características, desde adequações, pavimentação, duplicação ou implantação de novas infraestruturas conforme previstos nos instrumentos e fontes levantadas.

O relatório salienta que os indicadores para avaliação de cenários do PNL 2035 foram concebido partindo da visão de que o plano deve realizar um diagnóstico da rede de transportes frente à demanda atual e ao prognóstico estratégico em cenários projetados, indicando necessidades e oportunidades na CEA1, para alcance dos objetivos da Política Nacional de Transportes - PNT2, resultando em diretrizes para posterior detalhamento e aprofundamento nos Planos Setoriais. Os indicadores medirão: Acessibilidade, Eficiência, Confiabilidade, Segurança, Racionalidade da Matriz Modal, Integração Internacional, Impacto do Transporte no desenvolvimento socioeconômico, impacto do transporte no econômico nacional, sustentabilidade econômica, sustentabilidade ambiental e atendimento as demandas de defesa e segurança nacional.

Isto posto, o Relatório Executivo (ainda em consulta pública) apresenta 6 Cenários, que são:

CENÁRIO 1: PROJETOS EM ANDAMENTO: (Cenário manutenção) – Considera a manutenção e finalização dos empreendimentos de infraestrutura em execução, a implementação dos empreendimentos de parcerias já qualificados no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). Não incorpora propostas advindas de alterações regulatórias e inovações tecnológicas. Considera ainda o uso da FIOL para os GSM, transporte de cereais por cabotagem do Sul para Nordeste, maior fluxo de contêiner entre SC e SE, Formação corredor entre a BR-364/RO e a BR-319/AM – FIOL I e II drenando cereais na região do baixo MATOPIBA com destaque: Implantação da Ferrogrão – Ferrovia Norte Sul – RUMO malha Norte e Sul

CENÁRIO 2: EMPREENDIMENTOS PREVISTOS – (Cenário PRÓ BRASIL) - Considera a manutenção e finalização dos empreendimentos de infraestrutura em execução, a implementação dos empreendimentos de parcerias já qualificados no PPI e a implementação de um rol de projetos previstos ou planejados em outros instrumentos do Governo Federal. Análises econômicas permanecem limitadas à referência, não incorpora propostas advindas de alterações regulatórias e inovações tecnológicas. Considera ainda Pró Brasil Investimentos de R$ 780 bi – Ferrovia Norte Sul Tramo Central - FICO – FIOL I, II e III – Incentivo a Cabotagem SC/PR/SP/RJ – Ferrovias com mais transportes de petroquímicos / GSM – Minério pela EF 484 direção Porto de Santos – Aumento de Fertilizantes pela FIOL FNS Tramo Norte e Sul – GSA pela FICO FIOL e FERROGRÃO.

CENÁRIO 3: EMPREENDIMENTOS PREVISTOS – TRANSFORMADOR: (Cenário de economia pujante) - Considera a manutenção e finalização dos empreendimentos de infraestrutura em execução, a implementação dos empreendimentos de parcerias já qualificados no PPI e a implementação de um rol de projetos previstos ou planejados em outros instrumentos do Governo Federal. Análises econômicas permanecem limitadas à referência, não incorpora propostas advindas de alterações regulatórias e inovações tecnológicas. Considera também o crescimento desigual para as mesmas cargas contrariando as premissas iniciais adotadas, maior fluxo de carga industrializada que as outras, sobre carregamento do transporte nas rodovias e a formação de um hub rodoviário na BA

CENÁRIO 4: EMPREENDIMENTOS PREVISTOS E PROJETO BR DO MAR: (Cenário alterações Legislativas): Considera a manutenção e finalização dos empreendimentos de infraestrutura em execução, a implementação dos empreendimentos de parcerias já qualificados no PPI e a implementação de um rol de projetos previstos ou planejados em outros instrumentos do Governo Federal. Análises econômicas permanecem limitadas à referência, não incorpora propostas advindas de alterações regulatórias e inovações tecnológicas, mas considera o impacto do BR do Mar. A EPL considera que o Projeto BR do Mar causará 15% de redução de custo no transporte de Cabotagem – Migração da Rodovia para Cabotagem e PL 261 Ferrovias (acredita-se na autorização de pequenos trechos de até 400km)

CENÁRIO 5 EMPREENDIMENTOS PREVISTOS E INOVAÇÕES TECNOLÓGICAS REFERENCIAL: Considera a manutenção e finalização dos empreendimentos de infraestrutura em execução, a implementação dos empreendimentos de parcerias já qualificados no PPI, a implementação de um rol de projetos previstos ou planejados em outros instrumentos do Governo Federal. Inovações tecnológicas são atreladas às perspectivas, enquanto a economia fica restrita à condição de referência e as alterações regulatórias não são incluídas. Considera benefícios trazidos principalmente pela redução de CO2 - Free flow - Navios classe E – Cabotagem e Rodovias serão os atores principais

CENÁRIO 6: UNIÃO DOS CENÁRIOS: Considera a manutenção e finalização dos empreendimentos de infraestrutura em execução, a implementação dos empreendimentos de parcerias já qualificados no PPI, a implementação de um rol de projetos previstos ou planejados em outros instrumentos do Governo Federal (como no Cenário 2), a avaliação de impacto do BR do Mar (como no Cenário 4), as melhorias ocasionadas pelas Inovações Tecnológicas (como no Cenário 5), com um conjunto de matrizes de melhoria expressiva, considerando uma perspectiva econômica transformadora (como no Cenário 3). Graças ao efeito sobreposto da melhoria da eficiência dos portos com a redução do custo da cabotagem, esse é melhor cenário entre todos os simulados, para os modos aquaviários sem, entretanto, alterar a estrutura dos corredores de toneladas e de valor.

Após a avaliação dos cenários, o relatório apresenta uma Tabela (Tabela 1 – adaptada para este texto) com todos os resultados calculados e uma visão estratégica macro para cada Cenário, onde se observa qual o grau de aderência de cada alteração realizada nas simulações para com os objetivos da Política Nacional de Transportes.

Além desses cenários, a EPL afirma que durante o processo de consulta pública (a encerrar em 30 de abril de 2021), o desenvolvimento de cenários alternativos incorporando empreendimentos e intervenções dos Governos Estaduais nas simulações, impactos adicionais de alterações tecnológicas previstas além dos já apresentados. A EPL afirma também que outros cenários também estão previstos para simulação nos modelos do PNL 2035 mesmo após a publicação final deste documento.

Ao que tudo indica, este mapa de Cenários permite que o Governo possa escolher as alternativas logísticas que sejam mais convenientes à época sendo: mais/menos sustentabilidade, mais/menos economia, mais/menos manutenção, ou outra que for conveniente. Um modelo inteligente, à primeira vista.

As perguntas iniciais, realizadas pela EPL, foram devidamente respondidas no Relatório, a saber: (i) Qual a necessidade de investimentos em infraestrutura de transportes para o Brasil até 2035? São os R$ 780 bilhões previstos no Projeto Pró Brasil, pelo menos foi o único valor de investimento citado no relatório. (ii) Qual a perspectiva de divisão modal futura? O relatório apresenta 6 cenários distintos que indicam perspectivas individualizadas e ao fim, um Cenário Único, caso seja a escolha. (iii) Estamos desenvolvendo uma rede de transporte mais sustentável? O Quadro 17 situado na página 130 do Relatório aponta que no Cenário 5, o advento das inovações tecnológicas apresentou uma redução de emissões de gases de efeito estufa o montante de 7,75% em relação ao Cenário base de 2017. (iv) Como o transporte pode impactar no desenvolvimento econômico e social do país, dadas as perspectivas econômicas atuais? Segundo relatório, o impacto dos empreendimentos e intervenções em andamento ou parcerias qualificadas, já geraria um potencial de crescimento adicional de 4,32% no PIB nacional, que seria incrementado para 4,87% na hipótese do Cenário 2. Contudo, os cenários com maiores expectativas de impacto dos investimentos em infraestruturas de transportes no desenvolvimento econômico, são os Cenários 3 e 6, que consideram os cenários econômicos transformadores, e com maior sensibilidade aos impactos diretos, indiretos e induzidos estimados pelo indicador. (v) A rede de transporte futura nos proporcionará deslocamentos mais eficientes que a atual? Não se observou esta resposta no Relatório, entretanto os autores entendem que a eficiência dependerá em muito do status das políticas fiscais, cambiais do incentivo à indústria e ao avanço do Brasil no Comércio Internacional. Quem manda é a demanda!! (vi) Como novas tecnologias e alterações legais podem impactar na logística nacional? O relatório dá fortes indícios de que o Governo conta como certo a aprovação do BR do Mar, portanto o relatório afirma que: “Com a desburocratização promovida pelo do BR do Mar, estima-se que o setor experimente, nos próximos anos, um aumento da oferta de navios de cabotagem, além da melhoria da infraestrutura de portos e da redução do custo de combustível. Também passará a ser permitido que empresas estrangeiras atuem no transporte de cabotagem, com potenciais ganhos concorrenciais para o setor. Somados, acredita-se que esses fatores contribuirão diretamente para um incremento dos fluxos de mercadorias transportados por meio da cabotagem, e indiretamente para a redução dos custos logísticos do transporte aquaviário como um todo.”

Iniciativa como essa merece atenção e elogios, pois invariavelmente posicionam investimentos necessários e previnem os gastos públicos de excessos e desmandos. Ao final, o Relatório Executivo aponta algumas melhorias e intervenções necessárias e que deveriam ser analisadas em uma próxima edição, em que pese não se encontram justificativas para que a EPL apresente um Relatório inconcluso e que pode alterar os cenários tanto de portos como de ferrovias, modais que possuem as mesmas características econômicas. Acredita-se na vontade do Governo em ouvir a sociedade e reparar critérios técnicos em fase de consulta pública.

ALGUMAS PERCEPÇÕES QUE PODEM SER CONSIDERADAS AINDA ANTES DO SEU LANÇAMENTO OFICIAL:

• No Brasil o sistema portuário é composto por dois modelos jurídicos que se complementam e formam o total das movimentações portuárias, quais sejam: as instalações arrendadas e as instalações de uso privado, esta última tratada neste artigo genericamente como TUP. O primeiro respondeu por 34% das movimentações e o segundo por 66% deste total. Hoje, a totalidade de instalações portuárias ativas pode chegar ao número aproximado de 350. Embora, o PNL não faça menção a nenhum TUP, como já dissemos, eles representam 2/3 da movimentação total e movimentam as principais cargas brasileiras: os minérios, os combustíveis, a soja e seus derivados, além da totalidade do agronegócio. Essas cargas são transportadas na matriz O-D principalmente por ferroviária, rodovia, por cabotagem e navegação de interior, daí a importância em considerar os TUP na base de cálculo do PNL. Em que pese o PNL tenha preterido os TUP, contra estes fatos o resultado pode ser um limitador à expansão da infraestrutura.

• O Relatório Executivo do PNL não aborda minimamente os novos projetos ou investimentos em expansão de TUP, mas descreve ao final que há, ainda, a identificação de um potencial corredor a ser estudado pontualmente e tratado entre o Rio de Janeiro/RJ e Campos dos Goytacazes/RJ. Esse trecho apresenta um volume de OGSM e de GL que, em se confirmando o seu potencial para o cenário futuro, podem ensejar uma maior atenção pelo PSTT (Plano Setorial de Transporte Terrestre). Neste caso, o PNL se refere ao Porto do Açu que já está em pleno funcionamento, batendo, ano após ano, records de movimentação e que se projeta para ser o maior complexo portuário do Brasil. Um projeto desta magnitude merece atenção total dos planejadores sob pena de terem sido preteridos os principais produtos brasileiros de exportação.

• Além da Região de Campos dos Goytacazes, TUP já anunciados pela ANTAq e outros em plena expansão, dispostos desde a região Norte até a Região Sul não foram considerados. Acreditamos que estes estarão contemplados nos planos setoriais, pois não faria sentido ignorá-los dada a sua importância na cadeia de suprimentos, principalmente a de alimentos.

• O PNL não pode deixar de contemplar a melhoria da navegação na Barra Norte do Rio Amazonas por sua significativa importância para o atendimento aos Estados que são servidos pelo Rio Amazonas e seus afluentes, além do expressivo escoamento de minérios e grãos por aquele Delta;

• Não se discute a expertise técnica para a programação de modelos matemáticos que trazem valores monetários para o presente e levam esses mesmos valores ao futuro, mas chama a atenção que o ano base para cálculo do modelo é de 2013 por NFe oriundas de um convênio celebrado com Receita Federal. Entendemos que estas foram as ferramentas possíveis, mas a Nota Fiscal poderá fornecer mais de um Conhecimento de Transporte em diferentes modais ou não identificar o uso de mais de um modal. Outro ponto importante é que o momento político e cambial de 2013 era outro que não é o mesmo de 2017 e muito menos aquele de 2021 que servirá às projeções de 2025;

• É valido salientar que as projeções para aeroportos e dutovias são diferentes como aponta o próprio Relatório: “A projeção para os modos dutoviário e aeroviário foram baseadas em métodos estatísticos de séries temporais. Para o modo aeroviário, projetou-se o volume de carga aérea em relação à variação do Produto Interno Bruto (PIB) estadual. Foram feitas projeções específicas para os estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Amazonas e Pernambuco devido ao protagonismo desses estados na movimentação de carga aérea no Brasil.” Não ficou claro se os modos aeroviários e dutoviários utilizaram as NFe de 2013. As dutovias são imperiosas ao transporte de combustíveis, seus valores (custos e quantidades) transbordam nos portos e nas suas capacidades estáticas e operacionais;

• Possivelmente os cálculos portuários estarão previstos no plano setorial, mas no Relatório Executivo não esclarece se os cálculos do PNLP – Plano Nacional de Logística Portuária estão compatíveis com o mesmo modelo matemático que embasou o PNL, à primeira vista parece que não;

• Do mesmo modo, não ficou claro se os dados e cálculos do BR do Mar possuem as mesmas bases de dados das NFe de 2013. Outra questão importante é que alterações no Projeto de Lei poderão alterar sensivelmente os cálculos projetados da Cabotagem;

• Na página 110, o PNL aponta um volume de carga geral conteinerizável entre os estados de Santa Catarina e Sergipe. Avalia-se se o Estado do Sergipe possui algum investimento portuário previsto para a Cabotagem;

• O PNL, por certo, se apresenta muito generalista e não aponta as intervenções necessárias, bem como não apresenta cálculos sobre a saturação das capacidades tanto das ferrovias, como dos portos, por exemplo. Seria adequado apontar os principais pontos de saturação que justificam os projetos Ferroviários e de Cabotagem;

• O PNL poderia incluir, por exemplo as obras de dragagem nos canais dos portos. Essa intervenção altera sobremaneira a velocidade dos fluxos e capacidades das cargas e seus modais de transporte, inclusive direcionam qual navio tipo a ser escalado em cada porto. Ideal inserir estas intervenções no plano setorial.

• Que o Programa Pro Brasil, avaliado na modelagem, não garante a escolha dos investimentos propostos;

A inteligência do PNL está estampada na construção de um dashboard para tomada de decisões (aqui nos referimos aos 6 cenários). Todavia premissas básicas, pelo menos as citadas acima, deveriam ser consideradas desde já por oportunidade da consulta pública. Quando essas premissas são consideradas, as intervenções e as revisões periódicas dos planos ficam rareadas, a mesma proporção os custos logísticos são reduzidos e no lastro de tudo isso a segurança jurídica dos contratos navegarão em mares tranquilos.