11/02/2021

Novo Olhar

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O salto no número de arrendamentos portuários realizados entre 2019 e 2020 e os previstos para este ano vem sendo atribuído especialmente às mudanças legais, com destaque para o Decreto 9.048/2017 e à recente Lei 14.047/2020. Para entidades do setor, tais mudanças têm auxiliado na atração de investimentos privados nos portos organizados. Apesar disso, a avaliação é de que ainda existe um caminho a ser percorrido na redução da burocracia dos processos licitatórios, além da necessidade de melhoria no marco regulatório portuário.

A quantidade de licitações realizadas e também previstas, de acordo com o presidente da Federação Nacional dos Operadores Portuários (Fenop), Sérgio Aquino, demonstra a potencialidade do setor portuário, bem como a viabilidade de investimentos privados nos portos de propriedade pública. Para Aquino, além de algumas conquistas legais, como é o caso da nova Lei 14.047/2020, que trouxe algumas mudanças para a chamada Lei dos Portos (12.815/13), o governo vem apontando para a necessidade de revisões no marco legal dos portos. Em parte, por demanda do Tribunal de Contas da União (TCU).

“Isso tem auxiliado na atração de investimentos privados nos portos públicos. De certa forma, estes ficaram relegados a segundo plano quando comparado com a atratividade para investimentos em TUPs (Terminais de Uso Privado)”, destaca Aquino. Ele lembra que o país já havia conseguido avanços com o Decreto 9.048/2017, no governo do então presidente Michel Temer, e agora, com a nova lei, formalizaram-se alguns regramentos previstos no decreto, além de ter introduzido outras melhorias.

Aquino afirma que ambos os instrumentos retiraram alguns temas que anteriormente eram obrigatórios nos contratos de arrendamentos como, por exemplo, o conceito de incorporação ao patrimônio público de todos os investimentos realizados no decorrer da vigência contratual. De acordo com ele, esses aspectos obrigavam, a cada necessidade de investimento, que o arrendatário dependesse de avaliação e autorização do poder concedente. “Era uma burocracia longa, que impediu respostas rápidas dos terminais frente às novas necessidades do mercado do sistema portuário”, pontua.

Outro fator reconhecido pela nova lei é a garantia de que os prestadores de serviços portuários pratiquem preços com liberdade. Aquino ressalta que isso passou a permitir maior atratividade de investimentos e segurança jurídica. No entanto, ele alerta para a necessidade de melhorar ainda mais o marco legal do setor. Para Aquino, o país precisa de mais liberdade para a iniciativa privada atuar, com a descentralização da gestão dos portos de propriedade pública e a retirada do peso da burocracia legal que, segundo ele, inviabiliza a atuação dos gestores.

Para o presidente da Associação Brasileira de Terminais Portuários (ABTP), Jesualdo Silva, a nova lei trouxe pontos importantes para agilizar os processos licitatórios. Ele detalha que a lei acrescentou mais três modalidades de arrendamento de áreas, “atacando alguns aspectos da burocracia”, frisa. Uma delas destina-se a áreas do porto que não têm muita demanda, o que pode resultar em um único interessado na licitação. No entanto, Silva lembra que mesmo nesse caso ainda se faz necessário a realização de todos os procedimentos exigidos no processo licitatório como, por exemplo, a realização dos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA).

Outra modalidade estabelecida pela nova lei, chamada de arrendamento simplificado, prevê uma licitação de dez anos com no máximo R$ 300 milhões de contrato. Silva afirma que, embora não atenda à demanda atual de contêineres, esse formato de arrendamento pode servir para terminais de grãos e celulose, por exemplo. A lei aplica também a modalidade por uso temporário que, segundo ele, pode ser importante para testar determinadas cargas que ainda não estão sendo movimentadas em determinados portos. “Isso para a cabotagem é muito válido”, destaca.

No entanto, ele afirma que o aspecto da segurança jurídica ainda precisa ser revisto com maior atenção. Segundo ele, existe uma quantidade muito grande de normativos e resoluções que acabam virando uma forma de controle sobre a prática de preços. Para o diretor da ABTP, o ideal seria deixar que o próprio mercado regulasse o setor por meio da competição. “Em alguns momentos é preciso ter a atuação do governo, mas com liberdade, apenas corrigindo distorções. É preciso evoluir mais nesse sentido”, frisa.

Recentemente, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) publicou a Resolução 7821/2020 que cria uma versão simplificada dos EVTEAs para facilitar o acesso às áreas dos portos que não costumam ser objetos de arrendamentos. Para o Ministério da Infraestrutura, essa resolução será extremamente importante para o setor portuário, pois trará uma metodologia mais simplificada de valoração de contratos de arrendamentos. Ela vem regulamentar o art. 6º do Decreto nº 8.033, de 27 de junho de 2013, que dispõe sobre os estudos prévios de viabilidade técnica, econômica e ambiental do objeto de arrendamento ou concessão.

Portanto, com base nesse novo instrumento legal, os arrendamentos poderão ser realizados em versão simplificada, obedecendo às seguintes condições: sempre que não haja alteração substancial da destinação da área; alteração substancial das atividades desempenhadas pela concessionária ou pela arrendatária; quando o objeto e as condições da concessão ou arrendamento permitam, conforme estabelecido pelo poder concedente, ou o valor do contrato seja inferior a R$ 330 milhões e o prazo de vigência do contrato seja, no máximo, de dez anos.

A proposta, portanto, não poderá ser aplicada para todas as áreas, apenas para aquelas que se enquadrem dentro das disposições do decreto regulamentador. Para a pasta, a publicação da resolução deverá melhorar a eficiência dos portos na medida em que permite desenvolver estudos com mais celeridade, o que possibilitará a realização de cada vez mais licitações de áreas portuárias, proporcionando mais investimentos em áreas arrendadas. “A aprovação dessa resolução está perfeitamente alinhada à política pública ministerial de fortalecimento dos portos organizados”, frisa o ministério.

O ministério realizou, em 2020, o leilão de dois terminais no Porto de Santos (STS14 e STS14A), onde foram arrecadados R$ 505 milhões em outorgas. Também foram leiloados os terminais ATU12 e AUT18, no Porto de Aratu-Candeias (BA); o terminal MAC10, localizado no Porto de Maceió (AL); além do terminal PAR12, no Complexo Portuário de Paranaguá. Juntos, os quatro terminais arrecadaram R$ 87,5 milhões em outorgas.

Os investimentos previstos para os terminais STS14 e STS14A, no Porto de Santos, são de R$ 380 milhões. Para os demais terminais, a previsão é seguinte: ATU12 e ATU18, R$ 365 milhões; MAC10, R$ 12,7 milhões; e PAR12, R$ 22,2 milhões. O ministério explica que os critérios utilizados para licitar áreas nos portos organizados incluem a ampliação das oportunidades de investimentos e emprego. São levados em conta também o estímulo ao desenvolvimento tecnológico e industrial do país, a garantia de expansão com qualidade de infraestrutura pública, com tarifas adequadas aos usuários, e a promoção da competição, entre outros.

Para 2021, estão previstos os seguintes leilões: Porto de Itaqui (IQI03, IQI11, IQI12, IQI13); Porto de Santana (AP) (MCP02); Porto do Mucuripe (CE) (MUC01); Porto de Maceió/AL (MAC13); Porto de Areia Branca (RN) (TERSAB); Porto de Santos (STS08 e STS08A); Porto de Vila do Conde (PA) (VDC10); Porto de Maceió (MAC11 e MAC12); e Porto de Paranaguá (PAR32 e PAR50), além da desestatização da Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa). A expectativa do governo federal é de que haja uma grande procura pelos investidores, tendo em vista que são ativos com potencial de retorno financeiro e que darão um salto de produtividade no setor de infraestrutura.

De acordo com o sócio fundador da Verax consultoria, Emerson Colin, embora tenha crescido o número de arrendamentos portuários realizados nos últimos dois anos, ainda são insuficientes frente à grande demanda. Entretanto, ele ressalta que o importante é manter a regularidade de um certo número por ano. “A tradição aqui é anunciar e começar fazer um número desproporcional — teve governo que citou 150 — e depois acaba não fazendo nada”, pontua Colin. Ele avalia que o melhor a ser feito, portanto, é trabalhar com um número razoável de arrendamentos — de forma continuada.

Silva, da ABTP, lembra que a proporção de terminais arrendáveis e a escolha do tipo de carga são feitas com base em estudos de demanda do Plano Nacional de Logística (PNL). No entanto, segundo ele, ainda existe um gap grande para atender, sobretudo, o agronegócio e a demanda de líquidos. Ele destaca que embora ainda não seja suficiente para atender ao crescimento na movimentação, existe também a possibilidade de investimentos em terminais fora do porto organizado. “Mas é importante afirmar que a demanda, que tem um horizonte de 20 anos, não vai acabar em 2021 ou 2022”, diz.

As atividades do ministério desde o início do governo atual, conforme Aquino, da Fenop, envolvem em sua grande maioria o sequenciamento de estudos e processos que já se encontravam em andamento no governo anterior, quando houve a criação do Programa de Parceria de Investimentos (PPI). Porém, segundo ele, o atual governo passou a considerar a área de infraestrutura um tema de Estado e não apenas um programa governamental.

“Com a alteração legal ocorrida em 2013 por meio da MP 595, houve um grande entrave nos processos para licitações de áreas dentro dos portos organizados, que ficaram represados e somente puderam ser retomados no PPI do governo (Michel) Temer e agora estão deslanchando no atual governo sob o comando do ministro Tarcísio \[de Freitas]”, diz Aquino.

Desse modo, de acordo com ele, a quantidade de licitações previstas atende a programações responsáveis, sendo assim projeções viáveis e necessárias. Ele conta que o país já vivenciou repetidos anúncios de grandes quantidades de licitações que nunca se efetivaram, principalmente pela falta de geração de programas e processo eficazes. “Felizmente desde a implantação do PPI vivenciamos uma nova realidade nas programações de investimentos em infraestrutura no Brasil”, pontua Aquino.

Ele diz que com a implantação do atual marco legal portuário, Lei 12.815/2013, houve um desestímulo para os investimentos privados nos portos públicos, com regramentos diferenciados e excessiva burocracia na gestão dos portos. A maior facilidade para os investimentos nos TUPs também diminui o interesse nas áreas arrendáveis. Em razão disso, ele destaca que foi crescendo o estoque de áreas e instalações disponíveis dentro dos portos públicos.

Mesmo com as melhorias legais e os aperfeiçoamentos nos procedimentos para os processos licitatórios, segundo Aquino, ainda não foi possível viabilizar todas as licitações, assim como ainda não houve demonstração clara de viabilidade para arrendamentos de todas as áreas e instalações em portos de propriedade pública.

Apesar disso, ele enfatiza que não se podem implementar licitações sem que os estudos de mercado demonstrem as suas viabilidades. “Não é adequada a implantação de novos terminais que objetivem a canibalização de mesmas cargas já atendidas com folga por outros terminais existentes no mesmo porto”, diz. Assim, ele enfatiza que é preciso analisar se eventualmente há mercados que não estão sendo atendidos pelos portos para, então, dar andamento a processos licitatórios. Por outro lado, ele afirma que é importante os portos disporem de áreas para expansões.

Um relatório do TCU trouxe uma série de apontamentos sobre ociosidade dos portos públicos. Dentre os principais fatores levantados estão questões relativas à gestão da mão de obra, ao tempo necessário para a licitação de áreas portuárias, ao processo de aprovação de investimentos em áreas arrendadas, à capacidade técnica dos gestores portuários e às dificuldades enfrentadas pelas autoridades portuárias para fazerem contratações de sua competência.

Sobre o tempo demandado para licitar arrendamento portuário, foi identificada a necessidade de flexibilização do modelo de contratação em casos específicos, quando há apenas um interessado. Assim, é desejável, de modo que dê destinação à área pública, a celebração de contratos em prazos e formas que não gerem perdas de oportunidades para os portos.

Foi identificada também a possibilidade de celebração de contrato de uso temporário para atração de carga não consolidada no porto. De acordo com o ministério, esse tipo de exploração é uma importante ferramenta para diminuir a ociosidade nos portos públicos, permitindo o aumento de receita das autoridades portuárias.

O contrato de uso temporário não é uma novidade no setor portuário, pois foi previsto pela primeira vez pela Antaq em 2011, quando o ente regulador editou normativo com a possibilidade de celebração desse tipo de contratação. À época da regulamentação, o TCU entendeu como adequada a previsão normativa da agência, mas, posteriormente, o dispositivo normativo foi afastado por decisão judicial. Enquanto a norma da Antaq esteve vigente, foram celebrados ao todo 20 contratos de uso temporário que contribuíram para a redução da ociosidade de áreas em vários portos públicos brasileiros como Itaqui (MA), Maceió (AL), Pelotas (RS), Porto Alegre (RS), Recife (PE), Santana (AP), São Sebastião (SP) e Vitória (ES).

De acordo com o ministério, a Lei 14.047/2020 incorporou aspectos capazes de enfrentar alguns dos apontamentos do TCU, como licitações portuárias e aprovação de investimentos dentro dos portos. Já em relação aos demais pontos, a pasta diz que a Secretaria Nacional de Portos está apresentando um plano de trabalho ao TCU, propondo ações de enfrentamento de cada uma das fragilidades apresentadas.

Os contratos são fixos de 20 ou 30 anos, então, sempre haverá ociosidade nos portos, avalia Colin, da Verax. “A falta de reconhecimento disso advém de um misto de imaturidade em negócios e interesses políticos e marqueteiros”, salienta. Além disso, ele diz que a criação de infraestrutura não segue necessariamente a demanda. Existem interesses diversos como política, alocação e recursos direcionados que fazem com que a infraestrutura não seja orientada necessariamente para as melhores oportunidades. Portanto, tal ciclo acaba com um desbalanceamento entre oferta e demanda e, em última instância, leva à ociosidade. “Minhas duas observações não implicam que também não haja outros motivos para a ociosidade. São apenas dois que normalmente não são discutidos”, completa.

Na avaliação de Aquino, da Fenop, os portos também precisam de investimentos em infraestrutura, principalmente em seus acessos aquaviários, como em dragagens de aprofundamento. Além disso, segundo ele, acessos ferroviários e rodoviários também devem ser foco de atenção para portos de propriedade pública. “Portos com maiores deficiências em infraestrutura de acesso e em seus sistemas de gestão e de segurança são menos atrativos para investimentos privados”, pontua.

Ele destaca a impossibilidade de investimentos públicos nos próximos anos no Brasil. Desse modo, entende que seja necessário que os programas licitatórios considerem também investimentos privados em áreas de uso público, suprindo a deficiência de investimentos governamentais. A legislação permite tais investimentos.

Aquino lembra ainda que a opção da atuação da iniciativa privada nas administrações portuárias tem sido apresentada pelo governo federal como a única solução para os portos.

Para ele, o modelo portuário de sucesso mundial considera como básica a autonomia de gestão e a descentralização. “O Brasil está demonstrando que temos sérias dificuldades para atender estes dois pilares, quando a gestão do porto está sob o comando público. Assim, a opção pela atuação da iniciativa privada se apresenta como sendo uma solução a ser avaliada com profundidade”, avalia.

A sócia executiva da ILOS consultoria, Maria Fernanda Hijjar, entende que a desestatização dos portos pode ser benéfica desde que acompanhada de metas e indicadores de desempenhos claros, de modo que tragam melhorias em eficiência portuária e custos. “As companhias docas precisam de maior eficiência em gestão e alocação de investimentos”, pontua.

Mesma avaliação faz Silva, da ABTP. Segundo ele, a desestatização tem o objetivo de trazer para as Docas a eficiência própria do mercado. Ele afirma que nos portos organizados ainda existem muitos problemas relacionados à contratação de serviços, sobretudo, dragagem, recuperação de vias internas e externas à poligonal. Para ele esse tipo de serviço é de interesse do privado, pois o que este busca é mais agilidade nas movimentações portuárias.

Ele acredita que os contratos de arrendamentos já em andamento nos portos que serão desestatizados serão cumpridos sem maiores problemas. De acordo com ele, o novo concessionário precisará respeitar as cláusulas básicas dos contratos, porém esses passarão a ser uma relação privada, podendo assim ser renovado ou não, enquanto permanecer a concessão. “Agora, se forem serviços públicos, aí então eles deverão ter fiscalização”, frisa. Ele diz ainda que, no caso da Codesa, primeira a ser desestatizada, o que vai ser privatizado é o CNPJ da companhia, isso significa que os terminais continuarão disponíveis para arrendamento.

Mas Silva afirma que junto aos projetos voltados para portos é preciso pensar na integração logística. “Somos ricos em hidrovias, por isso precisamos aproveitar mais o modal hidroviário. Temos o BR do Mar, que deve ser aprovado em fevereiro, e o BR dos Rios, que também está em andamento. Então deve haver um equilíbrio entre os modais e formas adequadas de usá-los por região e distância”, ressalta Silva.

A desestatização de tudo que não seja essencial tende a ser positivo para a economia, na avaliação de Colin, da Verax. De acordo com ele, a melhoria tende a se dar em vários aspectos como na desburocratização, continuidade de estratégias desconectadas do ciclo eleitoral, nas decisões mais racionais e menos políticas, entre outros. Ele diz que os portos de propriedade pública têm dificuldade de contratar e demitir, por exemplo. Além disso, é mais difícil cobrar resultados e ter a mão de obra engajada em melhorias gerais.

Ele entende que os terminais arrendados já fazem parte do pacote de desestatização portuária. O que vai ser ofertado, além da infraestrutura, é uma carteira de arrendamentos que geram renda. Assim, as áreas já arrendadas serão transferidas de alguma forma para o concessionário vencedor da licitação.

Aquino, da Fenop, lembra que o governo já vem afirmando que os contratos vigentes de arrendamentos serão respeitados. Segundo ele, essa decisão já era esperada, tendo em vista que não se pode gerar insegurança jurídica para as empresas. Portanto, ele pontua que a iniciativa privada que vencer o processo licitatório receberá o porto como sendo um pacote completo.

Embora a infraestrutura ainda seja um desafio para o setor, ele destaca que os grandes gargalos logísticos se encontram no sistema de transporte e de acessos. Mas ele diz que os atuais movimentos para incrementar o sistema ferroviário e incentivar a cabotagem têm sido grandes instrumentos para gerar maior atratividade para investimentos em portos de propriedade pública. Para ele, existe também a necessidade de investimentos e de uma política pública que ofereça maiores incentivos para o transporte aquaviário, em especial nas regiões que tradicionalmente contam com grande disponibilidade de espelhos d’água viáveis para tais utilizações.

Maria Fernanda, da ILOS, ressalta que tanto os acessos terrestres como ferrovias e rodovias, assim como os marítimos, sempre foram pontos críticos para os portos. Para ela, um bom acesso ao porto é fator fundamental para a eficiência da cadeia logística como um todo. “A atuação das Docas e os investimentos nas áreas comuns nem sempre trazem a eficiência demandada pelas empresas que usarão o porto”, diz.

Além disso, segundo ela, a falta de segurança jurídica e regulatória, que garanta as condições acordadas até o final da concessão, é sempre um ponto muito crítico no Brasil. Isso tende a causar preocupação e insegurança entre investidores, podendo afastar o interesse de alguns deles. Ela avalia que os arrendamentos que geram maior interesse são os que têm uma previsibilidade mais alta de movimentação de carga, com menores incertezas.

Outro fator capaz de gerar maior interesse do investidor em um terminal, de acordo com Colin, são aqueles precificados corretamente. “Todas as oportunidades para arrendamentos são boas, dependendo do preço e condições exigidas pelo governo”, pontua. Ele afirma que historicamente é grande a variação de ofertas. Além disso, ele destaca que é comum o governo alterar condições, ou mesmo cancelar processos, o que motiva perfis menos desejáveis de proponentes. “Desestimulam interessados orientados a negócios ao mesmo tempo em que estimulam interessados com habilidades jurídicas e políticas. A meu ver, esse é um dos empecilhos sistêmicos significativos em processos licitatórios de terminais”, complementa Colin.

Para Aquino, os terminais de líquidos devem despertar maior atenção dos investidores. Segundo ele, a principal razão é que os demais segmentos já receberam grandes investimentos recentemente, sem contar que o mercado de líquidos está em constante expansão. Existe também a previsão de reposicionamento da Petrobras no mercado, permitindo que outros grupos empresariais possam voltar seus olhares para a atividade portuária de líquidos a granel, envolvendo tanto o mercado de importações de combustíveis quanto o de cabotagem.

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